Fragen und Antworten zur europäischen Agrarförderung
zum Vergrößern anklickenDie GAP hat erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik. Quelle: Martina Chirnielewski / Fotolia.com
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist ein umfangreiches Steuerungs- und Finanzierungsinstrument für die europäische Landwirtschaft und auch den Umweltschutz in der Landwirtschaft. Aus Sicht des UBA sollte die GAP konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ ausgerichtet werden, um starke Anreize für Umwelt- und Naturschutz zu setzen.
Die GAP beeinflusst und gestaltet die Agrarpolitik der verschiedenen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) in großem Maße mit – über die europäischen Agrarsubventionen und die Regelungen, nach denen sie ausgezahlt werden. Sie ist einer der am stärksten gemeinsam abgestimmten und finanzstärksten Politikbereich der EU und trat 1962 in Kraft. Ziele und Grundsätze sowie die finanzielle Ausstattung des gesamten europäischen Agrarsektors werden auf EU-Ebene geregelt. Alle sieben Jahre werden Grundsätze und Finanzmittel mit Blick auf die sich wandelnden Lebensverhältnisse und Herausforderungen angepasst. Im Januar 2023 hat eine neue GAP-Förderperiode begonnen (siehe auch: "Wie funktioniert die GAP?").
Würden diese Gelder konsequent für Agrarumweltschutz nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“ eingesetzt, könnten sie heute bestehende Umweltprobleme der Landwirtschaft deutlich mindern. Aktuell werden die Potenziale aus Umweltsicht jedoch nicht ausgeschöpft.
Wie hat sich die GAP in den letzten Jahrzehnten entwickelt?
In den Anfangsjahren der GAP stand die Effizienzsteigerung der Landwirtschaft im Vordergrund. Um die Bevölkerung in der Nachkriegszeit ausreichend mit Nahrungsmitteln zu versorgen, sollte mehr produziert werden. Deshalb gab es für Agrarprodukte gekoppelte Zahlungen: je mehr produziert wurde, desto höher fielen die Subventionen aus. Dies führte zu einer hohen Überproduktion, die in "Milchseen" und "Butterbergen" endete.
Um die Überproduktion in den Griff zu bekommen, gibt es seit 1992 von der Produktion entkoppelte Direktzahlungen (aus der sogenannten ersten Säule). Sie bemessen sich an der landwirtschaftlichen Fläche der Betriebe: Je mehr Fläche, desto höher die Direktzahlungen. Damit soll das Einkommen der Landwirte und Landwirtinnen unterstützt werden. Die zweite Säule fördert die ländliche Entwicklung.
Mittlerweile zeigt sich, dass die Direktzahlungen in Milliardenhöhe ihr Ziel häufig verfehlen. Über die Hälfte der Landwirtinnen und Landwirte hat das bewirtschaftete Land gepachtet. Die hohen Direktzahlungen kalkulieren die Landbesitzerinnen und –besitzer häufig bei der Pacht ein. So verfehlen die Direktzahlungen den Zweck der Einkommenssicherung der Landwirtinnen und Landwirte oftmals. Zudem sind die Zahlungen kaum an Bedingungen (z.B. Umweltschutzauflagen) geknüpft, sondern werden pauschal nach Fläche ausgezahlt.
Mit der GAP-Reform 2013 wurde das "Greening" eingeführt. Betriebe erhielten 30 Prozent der Direktzahlungen nur dann, wenn sie bestimmte Umweltmaßnahmen umsetzten. Das "Greening" umfasste Vorgaben zum Erhalt von Dauergrünland, zur Fruchtartendiversität und der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Die Greening-Auflagen führten kaum zu Änderungen in der Bewirtschaftung der Flächen und haben dementsprechend aus Umweltsicht kaum zusätzliche positive Effekte bewirkt.
Brauchen wir EU-Subventionen für die Landwirtschaft?
Eine gemeinsame Agrarpolitik in der EU ist grundsätzlich sinnvoll, da sie einheitliche Standards für alle EU-Mitgliedsstaaten vorgibt und sich die Produktionsbedingungen in den verschiedenen Ländern angleichen. Das sorgt für fairere Marktbedingungen. Gleichzeitig werden aber auch die Möglichkeiten, auf Kosten von Umwelt, Klima und Tierwohl zu produzieren, eingegrenzt.
Auch Agrarsubventionen sind sinnvoll – sofern sie Leistungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft honorieren. Bei der aktuellen Förderpolitik ist dies mit Blick auf die Umweltleistungen nicht in ausreichendem Maße der Fall.
Welche Auswirkungen hat die Landwirtschaft auf die Umwelt?
Die Landwirtschaft hat für den Schutz der Umwelt eine hohe Bedeutung und große Verantwortung. Sie kann dazu beitragen, eine vielfältige, artenreiche und intakte Kulturlandschaft zu erhalten. Dieser Aufgabe kommt die Landwirtschaft jedoch nicht ausreichend nach. Seit Jahrzehnten wird auf Kosten der Umwelt produziert, ohne dass sich entscheidend etwas verbessert hat.
Hervorzuheben sind insbesondere der Verlust der Artenvielfalt, die intensive Düngung mit Stickstoff und Phosphor, sowie die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft.
Der Verlust der Artenvielfalt in der Agrarlandschaft wird unter anderem verursacht durch den Verlust von Lebensräumen und Nahrungsquellen, durch enge Fruchtfolgen, die Ausräumung der Landschaft und den intensiven Pflanzenschutzmitteleinsatz.
Die intensive Düngung führt dazu, dass große Mengen an Stickstoff und Phosphor in die Umwelt gelangen, die unsere Gewässer – auch das Grundwasser – belasten, die Luftqualität reduzieren und zum Klimawandel beitragen. Zur Nährstoffanreicherung in Ökosystemen und zu einer schlechten Luftqualität trägt auch Ammoniak bei, das insbesondere aus der Tierhaltung stammt.
Nicht nur die Düngung führt zu Treibhausgasemissionen. Die Landwirtschaft emittiert auch das Treibhausgas Methan, welches insbesondere von Wiederkäuern wie Rindern ausgestoßen wird. Hinzu kommen erhebliche Kohlenstofffreisetzungen durch die ackerbauliche Nutzung ehemaliger Moorstandorte.
Darüber hinaus gefährden Pflanzenschutzmittel und in den Düngemitteln enthaltene Schwermetalle, gefährliche Chemikalien und Rückstände von Arzneimitteln aus der Intensivtierhaltung terrestrische und aquatische Ökosysteme.
Eine nicht standortangepasste Bewirtschaftungsweise, wie das Befahren mit schweren Maschinen oder nicht ausreichende Bodenbedeckung mit Pflanzen können den Boden schädigen, verdichten und zur Erosion führen.
Für einige Umweltprobleme haben EU und Bundesregierung verbindliche Ziele formuliert. In der NEC-Richtlinie der EU wird beispielsweise festgelegt, dass die jährlichen Ammoniak-Emissionen ab 2020 um 5 Prozent niedriger sein müssen als 2005. Diese Ziele wurden 2021 und 2022 in Deutschland eingehalten. Auf EU-Ebene legt die NEC-Richtlinie auch fest, dass ab 2030 die jährlichen Ammoniak-Emissionen 29 Prozent niedriger gegenüber 2005 sein sollen. Dieses Ziel wurde bisher nicht erreicht. Auf nationaler Ebene ist das Minderungsziel für Ammoniak in der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie enthalten (Teil des Indikators zu Luftschadstoffen).
Die Landwirtschaft in Deutschland ist mitverantwortlich, dass zahlreiche politische Umweltziele in den Bereichen Artenvielfalt, Boden-, Gewässer- und Luftqualität sowie bei den Treibhausgasemissionen erreicht werden können. Hierfür sind in den meisten Bereichen jedoch weitere Anstrengungen notwendig.
Für die GAP ab 2023 hat die EU-Kommission die Ziele der Agrarpolitik an die veränderten gesellschaftlichen Bedürfnisse angepasst. Sie betreffen wirtschaftliche, ökologische und soziale Belange. Formuliert sind sie in neun spezifischen Zielen und einem Querschnittsziel:
Sicherstellung gerechter Einkommen für Landwirte
Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit
Wiederherstellung eines ausgewogenen Kräfteverhältnisses in der Lebensmittelversorgungskette
Schutz natürlicher Ressourcen wie Wasser, Böden und Luft
Erhaltung von Landschaften und biologischer Vielfalt
Förderung des Generationswechsels
Förderung lebendiger ländlicher Gebiete
Schutz von Lebensmittelqualität und Gesundheit
Querschnittsziel: Förderung von Wissen, Innovation und Digitalisierung
Wie sieht die Finanzplanung für die GAP aus?
Der mehrjährige Finanzrahmen für die Jahre 2021 bis 2027 sieht für die GAP insgesamt 378,5 Mrd. Euro vor. Dies macht immer noch knapp ein Drittel des gesamten EU-Haushaltes aus, bedeutet jedoch einen Einschnitt in den Gesamtmitteln im Vergleich zur vorangegangenen GAP-Periode. Die Kürzungen fallen für die finanziell besser ausgestattete erste Säule deutlich geringer aus. Umso höher sind dadurch die Kürzungen in der zweiten Säule. Betroffen sind davon beispielsweise die Agrarumweltmaßnahmen, die über die zweite Säule finanziert werden.
Für den Zeitraum 2023 bis 2027 sind für Deutschland insgesamt etwa 30 Mrd. Euro eingeplant. Für die erste Säule stehen – nach Umschichtung in die zweite Säule – etwa 21,5 Mrd. Euro zur Verfügung. Davon ist pro Jahr eine Mrd. Euro für Ökoregelungen veranschlagt, die die Landwirte freiwillig umsetzen können. Für den Zeitraum 2023 bis 2027 stehen in der zweiten Säule der GAP für Deutschland etwa 5,5 Mrd. Euro für die ländliche Entwicklung zur Verfügung. Ein Teil davon fließt in den Umweltschutz und in die Förderung des ökologischen Landbaus. Zusammen mit den Mitteln aus der Umschichtung von der ersten in die zweite Säule sind 8,2 Mrd. Euro EU-Mittel für diesen Zeitraum vorgesehen. Hinzu kommen noch nationale Mittel für die Kofinanzierung (3,7 Mrd. Euro) und freiwillige, zusätzliche Gelder der Bundesländer (Top-ups, 2,4 Mrd. Euro). So stehen für die zweite Säule insgesamt 14,3 Mrd. Euro bereit.
Die GAP ab 2023 hält an der bisherigen 2-Säulen-Struktur mit flächengebundenen Direktzahlungen als Einkommensunterstützung für Landwirtinnen und Landwirte fest. Damit ist die Möglichkeit vertan, die europäische Agrarförderung konsequent nach dem Prinzip "öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen" auszurichten und verstärkt Anreize für Agrarumweltmaßnahmen zu setzen.
Die Mitgliedsstaaten haben jedoch deutlich mehr Spielräume für die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik. Wie sie diese Spielräume nutzen, müssen sie in nationalen Strategieplänen darlegen und von der EU-Kommission genehmigen lassen (siehe auch "Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?"). Die GAP-Verordnungen lassen damit sowohl eine ambitionierte, als auch eine wenig ambitionierte Agrarumweltpolitik zu. In der Vergangenheit hat sich jedoch gezeigt, dass viele EU-Mitgliedsstaaten nationale Spielräume zur Stärkung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft nicht umfänglich genutzt haben. Dies ist auch für die aktuelle GAP der Fall (Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes, Studie von BirdLife International, EEB und NABU zur Bewertung der Strategieplänen "New CAP unpacked… and unfit" sowie NABU-Website).
Die bisher bestehenden Mindeststandards werden zur "Konditionalität" umstrukturiert. Dabei bleiben die Anforderungen im Grundsatz erhalten, allerdings sind einige Mindeststandards nicht konkret auf EU-Ebene definiert und müssen in den nationalen Strategieplänen konkretisiert werden. Damit liegt es in der Hand der Mitgliedsstaaten, wie ambitioniert die Konditionalität am Ende ausfällt. Mitgliedsstaaten müssen zudem in der ersten Säule ein neues Instrument für Umweltanforderungen einführen, die Ökoregelungen ("Eco Schemes"). Die Ökoregelungen bedeuten einen ersten Schritt weg von pauschalen Direktzahlungen hin zur Entlohnung von Leistungen in der ersten Säule. Allerdings ist die Teilnahme für Landwirtinnen und Landwirte freiwillig. Im Jahr 2023 blieb die Zahl der teilnehmenden Betriebe deutlich hinter den Erwartungen zurück. Auch wenn die Antragszahlen für das Folgejahr besser ausfielen, werden die im GAP-Strategieplan anvisierten Teilnahmeraten nicht erreicht. Dementsprechend fällt auch der Beitrag für den Agrarumwelt- und Naturschutz geringer aus.
Die zweite Säule umfasst, wie in früheren GAP-Förderperioden, gezielte Förderprogramme für eine nachhaltige und umweltschonendere Bewirtschaftung und die Entwicklung des ländlichen Raumes. Dazu zählen beispielsweise freiwillige Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM). Maßnahmen der zweiten Säule können zielorientiert zum Umweltschutz beitragen. Die im Vergleich zur ersten Säule schwächere finanzielle Ausstattung und die Notwendigkeit der nationalen Kofinanzierung schwächen jedoch ihre Umweltwirksamkeit (siehe auch "Wie sieht die Finanzplanung für die GAP aus?").
Im Strategieplan (Strategieplan, Kurzversion des Strategieplans)ist vorgesehen, dass die Umschichtung von der ersten in die zweite Säule jährlich bis auf 15 Prozent in 2026 ansteigt. Zudem stehen 23 Prozent der Mittel in der ersten Säule für Öko-Regelungen zur Verfügung. Als Öko-Regelungen sind sieben Maßnahmen vorgesehen:
Bereitstellung von Flächen zur Verbesserung der Biodiversität und Erhaltung von Lebensräumen (Ackerbrache/Blüh-/Altgrasstreifen und -flächen)
Anbau vielfältiger Kulturen
Beibehaltung einer agroforstlichen Bewirtschaftungsweise
Extensivierung des gesamten Dauergrünlandes
Ergebnisorientierte extensive Bewirtschaftung von einzelnen Dauergrünlandflächen
Bewirtschaftung von Acker- oder Dauerkulturflächen des Betriebes ohne Verwendung von chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmitteln
Landbewirtschaftung in Natura 2000-Gebieten entsprechend der Schutzziele
Auch wenn damit wichtige Maßnahmen für einen verbesserten Agrarumweltschutz enthalten sind, werden die geplanten Maßnahmen voraussichtlich nicht ausreichen, um einen ausreichend guten (Agrar-)Umweltzustand zu erreichen, beispielsweise zu Nährstoffen und (siehe auch "Was leistet die GAP für den Dies gilt unter anderem auch, da die Ökoregelungen in den ersten zwei Jahren nicht in vollem Maße in Anspruch genommen wurden. Aktuell wird diskutiert, ab 2026 zwei weitere Ökoregelungen einzuführen, um Weidehaltung und Biotopvernetzung zu fördern.
Budget der GAP in Deutschland für das Jahr 2024 Quelle: Umweltbundesamt 2024 / eigene Darstellung mit Daten des BMELDiagramm als PDF
Die EU-Kommission möchte mit der GAP ab 2023 mehr Umwelt- und Klimaschutz erreichen und 40 Prozent der GAP-Ausgaben für den Klimaschutz verwenden. Damit werden die Mittel für den Klimaschutz im Vergleich zur vorherigen GAP-Periode verdoppelt. Für diese 40 Prozent insgesamt werden jedoch pauschal 40 Prozent der Direktzahlungen angerechnet sowie 100 Prozent der Eco-Schemes. In der zweiten Säule werden die gesamten Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen hinzugerechnet, ebenso wie 40 Prozent der Mittel, die in die Förderung von benachteiligten Gebieten fließt. Durch diese pauschale Art der Zurechnung unabhängig von konkreten Maßnahmen für den Klimaschutz werden die 40 Prozent erreicht, ohne dass tatsächlich zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen durchgeführt werden müssen. Das UBA begrüßt, dass ein hoher Anteil der Agrarsubventionen für den Klimaschutz verwendet werden soll. Jedoch sollte der Nutzen von einzelnen Maßnahmen für das Klima klar belegt sein, damit er nicht nur auf dem Papier besteht.
Für Deutschland beispielsweise tragen die Gelder für die konkreten Ökoregelungen statt zu 100 Prozent – wie von der EU-Kommission eingeplant – lediglich zu etwa 20 Prozent zum Klimaschutz bei. Auch die Klimawirksamkeit der pauschalen Flächenprämien der ersten Säule wird überschätzt, da die Wirkung der Konditionalität für den Klimaschutz gering ist. Die Maßnahmen der ersten Säule (Öko-Regelungen und Konditionalität) leisten einen zusätzlichen Minderungsbeitrag von etwa 1,4 Mio. Tonnen CO2-Äquivalente. Insgesamt tragen die Maßnahmen der ersten Säule nur zu etwa 8 Prozent der bis 2030 notwendigen Treibhausgas-Minderungen im Sektor Landwirtschaft bei. Damit bleibt der Minderungsbeitrag der ersten Säule weit hinter ihren Möglichkeiten zurück.
Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?
Um die Umsetzung der EU-Agrarpolitik in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu überprüfen, hat die EU-Kommission neun Ziele definiert (siehe auch "Welche Ziele verfolgt die neue GAP?"). Drei Ziele davon betreffen Umwelt- und Naturschutz:
Beitrag zur Eindämmung und Anpassung des Klimawandels,
Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und eines effizienten Managements der natürlichen Ressourcen und
Natur und Landschaft erhalten.
Die Mitgliedsstaaten müssen einen nationalen Strategieplan erstellen, in dem dargestellt wird, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Die EU prüft und genehmigt die Strategiepläne (siehe auch "Wie funktioniert die GAP?"). Um die Durchführung der Maßnahmen zu kontrollieren, sieht die EU-Kommission ein Set von Indikatoren vor. Diese Indikatoren sagen jedoch wenig über den tatsächlichen Umweltzustand aus und geben in vielen Fällen lediglich an, auf wie viel Prozent der landwirtschaftlichen Fläche z.B. Maßnahmen zum Klimaschutz oder zum Düngemanagement durchgeführt werden. Da die Definition der Maßnahmen und damit deren Ambitionsniveau den einzelnen Mitgliedsstaaten obliegt, ist ein solcher Indikator demnach nicht geeignet, die Entwicklung des tatsächlichen Umweltzustandes abzubilden.
Wie ist der politische Prozess für die GAP ab 2023 abgelaufen?
Im Dezember 2021 hat die EU die drei GAP-Verordnungen im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Damit sind die Rahmenbedingungen für die GAP-Periode von 2023 bis 2027 auf EU-Ebene beschlossen. Vorangegangen ist den Verordnungen ein langer politischer Prozess. Ein Start der GAP im Jahr 2021 war politisch nicht zu erreichen. Daher galt eine Übergangsverordnung bis zum geplanten Start der neuen GAP im Jahr 2023.
Deutschland hat seinen ersten Strategieplan für die nationale Umsetzung der GAP Anfang 2022 zur Genehmigung nach Brüssel geschickt. Darin enthalten sind die Grundsätze der „Grünen Architektur“ sowie die geplanten Maßnahmen für Konditionalität, Ökoregelungen und Agrarumwelt- und Klimaprogramme. Die EU-Kommission hat die vorgelegten Maßnahmen geprüft und Änderungen eingefordert (Observation Letter). Nach Verhandlungen mit der EU-Kommission hat Deutschland den überarbeiteten Strategieplan im Herbst 2022 erneut eingereicht (Strategieplan 2.0, Kurzversion des Strategieplan). Die Genehmigung der EU-Kommission erfolgte im November 2022, sodass die neuen Regelungen ab 2023 in Kraft treten konnten. Anders als bei vorherigen GAP-Reformen ist es aber noch während der laufenden Förderperiode möglich, Anpassungen vorzunehmen und diese erneut von der EU-KOM genehmigen zu lassen. So wurden z.B. Prämien und Vorgaben für Ökoregelungen angepasst (aktueller Strategieplan 4.0).
Was empfiehlt das UBA für die GAP ab 2023?
Das UBA empfiehlt, die europäische Agrarförderung konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ auszurichten und damit starke Anreize für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen zu setzen. Dazu gehört, die Direktzahlungen schrittweise abzuschaffen und das Zwei-Säulen-Modell aufzulösen. Die Möglichkeit hierfür biete sich mit der nächsten GAP-Reform 2027.
Einen Schritt in diese Richtung können die Öko-Regellungen bereits in der aktuellen GAP-Periode darstellen, allerdings müssen sie dafür ambitionierter ausgestaltet sein und attraktiv entlohnt werden. Dies funktioniert nur, wenn ausreichend Gelder zur Verfügung stehen. Hier schöpft Deutschland die bestehenden Möglichkeiten für mehr Agrarumwelt- und Klimaschutz nicht aus. Von der EU vorgesehen sind 25 Prozent des Budgets der Direktzahlungen für Eco-Schemes zu verwenden, wobei eine Höchstgrenze nicht vorgegeben ist. Mit lediglich 23 Prozent macht Deutschland von einer Ausnahmeregelung Gebrauch.
Auch wenn die Umschichtung von der ersten in die zweite Säule höher ist als in der vorherigen GAP-Periode, werden auch hier Potenziale für effektive Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen vergeben. Es können bis zu 25 Prozent der Mittel der ersten Säule umgeschichtet werden. Wenn die Mittel für Umwelt- und Klimaziele verwendet werden, können zudem noch weitere 15 Prozent in die zweite Säule fließen. Deutschland erreicht im Jahr 2026 lediglich einen Umschichtungssatz von 15 Prozent.
Anders als bei vorherigen GAP-Reformen ist es noch während der laufenden Förderperiode möglich, Anpassungen vorzunehmen. Insofern besteht auch weiterhin die Möglichkeit, die aktuelle GAP im Sinne eines effektiven Agrarumwelt- und Klimaschutz anzupassen.
„Für Mensch und Umwelt“ ist der Leitspruch des UBA und bringt auf den Punkt, wofür wir da sind. In diesem Video geben wir Einblick in unsere Arbeit.
Umweltbundesamt
Kontakt
Wörlitzer Platz 1 06844 Dessau-RoßlauBitte richten Sie Ihre Anfragen ausschließlich über das Kontaktformular "UBA fragen" an uns.Derzeit besteht leider keine telefonische Erreichbarkeit.Bei der Beantwortung von Anfragen kann es zu Verzögerungen kommen. Wir bitten um Verständnis.
zum Vergrößern anklicken
