Handlungsfeld Raum-, Regional- und Bauleitplanung | Umweltbundesamt

Bedeutung der Raum-, Regional- und Bauleitplanung für die Klimaanpassung

Bei der Klimaanpassung kommt der Raumplanung eine wichtige Rolle zu. Durch die sektoral sehr unterschiedlichen ⁠Klimafolgen⁠ mit ihren Wechselwirkungen sowie deren räumlicher Verschiedenartigkeit, die sich bis auf die lokale Ebene fortsetzt, ergibt sich ein Bedarf für eine fach- und gebietsübergreifende Koordination bei der Abschätzung der raumbedeutsamen Risiken und Chancen sowie der Identifizierung von möglichen Anpassungsmaßnahmen. Die räumliche Planung in Deutschland verfügt dahingehend über ein etabliertes Planungssystem, in dem Gesamtplanung und Fachplanung zusammenwirken können.

Klimaanpassung ist auf der Bundesebene im Raumordnungsgesetz und in den Leitbildern der Raumordnung verankert. Die konkrete planerische Berücksichtigung der Erfordernisse der Klimaanpassung erfolgt regional und kommunal auf Ebene der Landes- und Regionalplanung bzw. der ⁠Bauleitplanung⁠. Auf diesen unterschiedlichen planerischen Ebenen sowie im Rahmen der engen Abstimmung mit den jeweiligen raumrelevanten Fachplanungen (z. B. Wasserwirtschaft, Landschaftsplanung, Naturschutz, Verkehr) verfügt die Raumplanung über zahlreiche Einflussmöglichkeiten zur ⁠Anpassung an den Klimawandel⁠.

⁠Indikator⁠ aus dem ⁠Monitoring⁠ zur ⁠DAS⁠: Siedlungs- und Verkehrsfläche

Beiträge der Regionalplanung für die Klimaanpassung

Die Regionalplanung, als Bindeglied zwischen unterschiedlichen Ebenen, (Fach-)Ressorts sowie öffentlichen und privaten Akteuren ist geeignet, um regionale Handlungsstrategien zur Klimaanpassung zu entwickeln und umzusetzen. So kann sie Vorgaben des Bundes und der Länder regionsspezifisch und sektorenübergreifend konkretisieren und mit den Interessen der Kommunen zusammenführen. Grundsätzlich bestehen Beiträge der Regionalplanung zur Klimaanpassung in der Festlegung (z. B. Ausweisung, Freihaltung, Sicherung) von Flächen für Nutzungen, durch die Klimarisiken und Schadenspotenziale reduziert werden sollen. Als relevante Handlungsfelder für die regionalplanerische Klimaanpassung gelten in vielen Regionen: Vorbeugender Hochwasserschutz in Flussgebieten, Verminderung von Gefahren in Küstenregionen, Schutz vor Hitze und Starkniederschläge in Siedlungsbereichen, Erhalt und Schutz von Wasserressourcen und Erhalt der biologischen Vielfalt.

Hochwasserschutz: Für Hochwassergefahren können großflächige Retentionsräume gesichert werden (z. B. durch Deichrückverlegungen). Hierfür kann die Regionalplanung Vorranggebiete für den vorbeugenden Hochwasserschutz festlegen, in denen der Hochwasserschutz Priorität hat und als verbindliche Vorgabe zu beachten ist. Andere raumbedeutsame Nutzungen (z. B. Wohnbebauung, Gewerbeansiedlung), die mit dem Ziel des Hochwasserschutzes nicht vereinbar sind, sind ausgeschlossen bzw. können mit Nutzungsbeschränkungen belegt werden. Bei der Festlegung eines Vorbehaltsgebiets hat der Hochwasserschutz in der Abwägung mit konkurrierenden Belangen ein besonderes Gewicht. Es schließt die Zulassung entgegenstehender Nutzungen wie eine Wohnbebauung nicht vollständig aus, wenn die Bauweise an die bestehende Hochwassergefahr angepasst ist (z.B. Stelzenbauweise, „Schwimmende Häuser“)

Indikatoren aus dem ⁠Monitoring⁠ zur ⁠DAS⁠: Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für (vorbeugenden) Hochwasserschutz | Siedlungsnutzung in Hochwassergefahrenbereichen (Fallstudie)

Küstenschutz: Um den Küstenschutz bei einer späteren Verstärkung der Schutzanlagen (z. B. Deiche) zu unterstützen, können regionalplanerische Festlegungen Flächen entlang der Anlagen vor Nutzungsänderungen sichern. Zum anderen kann die Regionalplanung Klei- und Sandentnahmestellen für den Deichbau sichern. Zur Verringerung von Schadenspotenzialen kann die Regionalplanung in ihren Regionalplänen die Sicherungsbereiche entlang erodierender Küstenabschnitte und Bebauungsvorgaben sowohl für sturmflutgeschützte als auch für nicht geschützte Gebiete darstellen. Eine weiterreichende Möglichkeit besteht darin, einen späteren Rückzug von Nutzungen aus bestimmten Bereichen vorzubereiten. Entsprechende Festlegungen können sinnvoll sein, wenn diese Flächen für Anpassungsmaßnahmen des Küstenschutzes und des Wassermanagements benötigt werden oder wenn diese Flächen aufgrund eines unverhältnismäßig hohen technischen und finanziellen Aufwands zukünftig nicht mehr schutzwürdig sind.

Schutz vor Hitzebelastungen in Stadtregionen: Die Sicherung und Ausweisung klimaaktiver Freiflächen wie Kaltluftentstehungsgebiete (z. B. Wiesen, Äcker) und Frischluftentstehungsgebiete (z. B. Wälder) sowie Kaltluft- bzw. Frischluftschneisen in dicht besiedelten Gebieten durch die Regionalplanung tragen dazu bei für eine ausreichende Durchlüftung der Siedlungsstruktur zu sorgen und die klimatische Belastungen für die Bevölkerung in Stadtregionen zu minimieren oder gänzlich zu vermeiden. Kalt- und Frischluftentstehungsgebiete sind dementsprechend von einer Besiedlung frei zu halten. Querliegende größere Baukörper, dichte Bepflanzungen sowie Aufforstungen oder Aufschüttungen, die den Kaltlufttransport beeinträchtigen, sollten durch Festlegungen auf den jeweiligen Bereichen ausgeschlossen werden.

⁠Indikator⁠ aus dem Monitoring zur DAS: Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für besondere Klimafunktionen

Schutz von Wasserressourcen: Im Hinblick auf den Erhalt und Schutz von Wasserressourcen kann die ⁠Raumordnung⁠ das Wasserressourcenmanagement unterstützen. Hierzu können die Landes- und Regionalplanung Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für den Trinkwasser- und Grundwasserschutz festlegen, um Wasserressourcen planerisch zu sichern. Dies betrifft sowohl die Sicherung und Schonung der Grundwasservorkommen als auch die Nutzung des Grundwassers. Festlegungen zur Steuerung des Wasserverbrauchs können wasserintensive Nutzungen (z. B. Gewerbe, Industrie, Siedlungen) in Gebieten ausschließen, die von Trockenheit besonders betroffen sind. Zukünftig könnte eine weitere Aufgabe der Raumordnung darin bestehen, durch Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete geeignete Bereiche zur Vorsorge gegenüber Wasserknappheit zu sichern und langfristig vorzuhalten, die u.a. für folgende Maßnahmen benötigt werden (könnten): den Aus- bzw. Neubau von Talsperren zur (Trink-)Wasserversorgung oder die Errichtung von Poldern und Regenrückhaltebecken zur Zwischenspeicherung von Wasserüberschüssen für eine zeitversetzte Nutzung als gewerbliches Brauchwasser, für die landwirtschaftliche Bewässerung oder für die Renaturierung und Wiedervernässung von Mooren und Auen.

Indikator aus dem Monitoring zur DAS: Vorrang- und Vorbehaltsgebiete Grundwasser / Trinkwasser

Schutz der Biologischen Vielfalt: Mit der Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Natur und Landschaft kann die Regionalplanung einen Beitrag dazu leisten, ein ökologisches Verbundsystem (⁠Biotopverbund⁠) aufzubauen. Sie kann dadurch Flächen sichern bzw. mit Nutzungsbeschränkungen belegen, die für die Anpassung von Tier- und Pflanzenarten an die klimatisch bedingten Veränderungen von Bedeutung sind, z. B. die klimawandelbedingte Wanderung von Arten aufgrund von Arealverschiebungen. Als Ergänzung können regionale Grünzüge als Vorranggebiete gesichert werden.

Indikator aus dem Monitoring zur DAS: Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für Natur und Landschaft

Beiträge der Bauleitplanung für die Klimaanpassung

Die räumliche Planung kann auch auf kommunaler Ebene im Rahmen der ⁠Bauleitplanung⁠ dazu beitragen, die ⁠Sensitivität⁠ von Siedlungsstrukturen gegenüber Klimaveränderungen zu reduzieren. Die Bauleitplanung ist in einem zweistufigen Planungsverfahren organisiert; wobei zwischen der vorbereitenden Bauleitplanung (Flächennutzungspläne) von der verbindlichen Bauleitplanung (Bebauungspläne) unterschieden wird. Ihren Handlungsspielraum erschließt sich die Bauleitplanung aus dem Baugesetzbuch (BauGB). Mit den Novellen des Baugesetzbuches (BauGB) in 2011 und 2013 hat der Bund der Klimaanpassung einen höheren Stellenwert eingeräumt, indem er der Klimaanpassung bei der planungsrechtlichen Abwägung ein zusätzliches rechtliches Gewicht verliehen hat. Durch die Novelle im Jahr 2013 wurden zudem rechtliche Grundlagen gelegt, die dazu beitragen sollen, dass bei Stadtumbau- und Sanierungsmaßnahmen ebenfalls die Ziele der Klimaanpassung mit zu berücksichtigen sind. Beiträge der Bauleitplanung zur Klimaanpassung gehen insbesondere von Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten in den Flächennutzungs- und Bebauungsplänen aus. Folgende Ansatzpunkte in den Handlungsbereichen Hochwasserschutz, Küstenschutz, Schutz von Siedlungsräumen vor Extremwetterereignissen, Schutz von Wasserressourcen sowie Vorsorge für ⁠Biodiversität⁠ und Naturschutz dargestellt.

Hochwasserschutz: Die Belange des Hochwasserschutzes sind im BauGB als zu beachtende Planungsleitlinie bei der Aufstellung von Bauleitplänen verankert. Im Flächennutzungs- bzw. Bebauungsplan können Flächen dargestellt bzw. festgesetzt werden, die für den Hochwasserschutz, die Errichtung oder Erweiterung von Hochwasserschutzanlagen sowie den Wasserabfluss notwendig sind. Die Ausweisung neuer Baugebiete in wasserrechtlich festgesetzten Überschwemmungsgebieten ist grundsätzlich nur unter strengen Bedingungen zulässig.

Küstenschutz: Im Hinblick auf einen steigenden Meeresspiegel und einem erhöhten Überflutungsrisiko ist die Berücksichtigung der Erfordernisse des Küstenschutzes in der Bauleitplanung insbesondere in Siedlungsgebieten mit begrenzten räumlichen Verhältnissen von Bedeutung. Im Rahmen der Bauleitplanung können Flächennutzungs- und Bebauungspläne gesonderte Flächen für den Hochwasserschutz und Hochwasserschutzanlagen darstellen beziehungsweise festsetzen, um auf diese Weise notwendige Flächen für die Verbreiterung oder Rückverlegung von Deichen zu sichern. Außerdem können Nutzungs- und Bebauungsbeschränkungen für tiefliegende Flächen hinter Deichen formuliert werden, um Schadenspotenziale zu verringern und Siedlungsentwicklung auf weniger gefährdete Bereiche zu konzentrieren.

Schutz von Siedlungsräumen vor Extremwetterereignissen: Im Rahmen der Bauleitplanung können zur Anpassung der Siedlungs- und Freiraumstrukturen Darstellungen bzw. Festsetzungen in Flächennutzungs- bzw. Bebauungsplänen oder in örtlichen Bauvorschriften und Satzungen vorgenommen werden, mit denen einer klimawandelbedingten verstärkten Aufheizung verdichteter Siedlungsräume und der daraus resultierenden Hitzebelastung des Menschen sowie Starkregenereignissen und damit einhergehenden Überschwemmungsgefahren begegnet werden kann.

Schutz vor Hitzebelastung: Bezogen auf das Thema Hitze bestehen hier insbesondere Möglichkeiten in der Umsetzung von Maßnahmen zur Sicherung siedlungsklimatisch bedeutsamer Grün- und Freiflächen sowie zur Gewährleistung einer ausreichenden Durchlüftung der Siedlungsstruktur. Die Freihaltung von siedlungsklimatisch bedeutsamen Bereichen kann durch entsprechende Nutzungsdarstellungen und Festsetzungen in den Bauleitplänen sichergestellt werden (z. B. als Grünfläche). Eine Gewährleistung einer besseren Durchlüftung eines Gebietes kann im Bebauungsplan durch die Festsetzung der Mindestgröße von Baugrundstücken, der Höhe der baulichen Anlagen sowie der Ausrichtung der Gebäude erreicht werden. Bauleitplanerische Möglichkeiten zur Umsetzung von Maßnahmen zur Begrünung und Beschattung von Verkehrsflächen und Grundstücken zur Verbesserung des Kleinklimas bestehen zudem in der Festsetzung von Anpflanzungen in Bebauungsplangebieten. Weiterhin besteht die Möglichkeit, Festsetzungen für Dach-und Fassadenbegrünungen im Bebauungsplan festzulegen, um auch damit die stadtklimatische Defizite zu verringern.

Schutz vor ⁠Starkregen⁠: Bezogen auf das Thema Starkregen können in Flächennutzungsplänen Maßnahmen aufgegriffen werden, die vor allem der Sicherung und Rückgewinnung von kommunalen ⁠Retentionsflächen⁠, der Reduzierung des Versiegelungsgrads in Siedlungsgebieten sowie dem Schutz von baulichen Anlagen und Infrastrukturen vor negativen Einflüssen durch Starkregenereignisse dienen. In Bebauungsplänen können konkrete Maßnahmen der wassersensiblen Stadtentwicklung festgesetzt werden. Hierzu gehören beispielsweise Beschränkungen der Bodenversiegelung sowie Entsiegelungsmaßnahmen, naturnahe Regenwasserbewirtschaftung (z.B. Flächenversickerung in Mulden, Rigolen, und Zisternen), Festsetzungen von Dachbegrünungen und wasserdurchlässigen Oberflächen zum Regenwasserrückhalt, Festsetzungen von Notwasserwegen sowie Festsetzungen von multifunktionalen Flächennutzungen (z.B. Grünflächen mit Retentionsfunktion). Eine hochwasserangepasste Bauweise kann in gefährdeten Gebieten bauleitplanerisch sichergestellt werden, etwa durch eine Stelzenbauweise, Mindesthöhen der (Erdgeschoss-)Fußböden, Verwendung wasserbeständiger Materialien oder Vorgaben zu Rückstauanlagen in Kanalnetzen.

Schutz von Wasserressourcen: Die Bauleitplanung kann ein klimawandelangepasstes Wassermanagement und den Schutz von Wasserressourcen insbesondere durch Maßnahmen der dezentralen Regenwasserbewirtschaftung und durch die Reduzierung des Versiegelungsgrads in Siedlungsgebieten unterstützen. Beides kann zur ortsnahen Versickerung von Niederschlagswasser und zur ⁠Grundwasserneubildung⁠ beitragen.

Schutz der Biologischen Vielfalt: Bei der Aufstellung von Bauleitplänen ist die biologische Vielfalt ein zu berücksichtigender Umweltbelang. Die Integration von deren Belangen kann im Flächennutzungsplan insbesondere durch die Darstellung von Frei- und Grünflächen (z.B. Parkanlagen, Kleingärten, Friedhöfe) zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft erfolgen. Mit deren Darstellungen wird eine Grundlage für die städtische Biotopvernetzung gelegt. Durch eine Verbindung regionaler Grünzüge mit innerstädtischen festgesetzten Grünbereichen kann die Bauleitplanung das Ausweichen von Tier- und Pflanzenarten in klimatisch geeignetere Gebiete ermöglichen, wenn Lebensräume infolge des Klimawandels gefährdet sind. Außerdem gibt es im Rahmen bei Bebauungsplänen Steuerungsmöglichkeiten durch Vorgaben zulässiger Pflanzenarten bei Neu- und Ausgleichspflanzungen, was als Maßnahme gegen die Ausbreitung invasiver Arten gelten kann. Dies gilt auch mit Blick auf die Auswahl klimaangepasster Pflanzenarten.

Weitere Maßnahmen

Verbesserung der Datengrundlage und Leitbildentwicklung: Um die Raumnutzungen dem sich wandelnden ⁠Klima⁠ anzupassen, muss die Daten- und Wissensgrundlage für die Planung verbessert werden. Es gilt, gezielt die ⁠Verwundbarkeit⁠ einzelner Gebiete zu identifizieren und darauf basierend Leitbilder und Anforderungen für klimaanpasste Raumstrukturen und Bebauung zu entwickeln.

Gestaltung eines offenen und beteiligungsorientierten Anpassungsprozesses: In einem Anpassungsprozess ist die offenen Kommunikation über Klimaveränderungen, ⁠Klimafolgen⁠ und Anpassungsstrategien und –maßnahmen eine zentrale Aufgabe. Hierzu sind verschiedene Akteure der Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft einzubinden. Dies ist insbesondere dann von Bedeutung, wenn klimawandelbedingte Anpassungserfordernisse mit Flächennutzungskonflikten einhergehen. Eine rechtzeitige Einbindung der Akteure ermöglicht die frühzeitige Berücksichtigung von deren jeweiligen Interessen. Zudem kann dadurch ein breites Fach- und Erfahrungswissen genutzt werden und die Akzeptanz für die erarbeiteten Ergebnisse erhöhen sowie deren Umsetzung begünstigen. Aufgrund ihrer sektorübergreifenden Perspektive ist die Raumplanung grundsätzlich dafür geeignet, die Aufgabe des „Promotors“ eines raumbezogenen Anpassungsprozesses zu übernehmen. Als querschnittsorientierter Akteur verfügt sie über die notwendigen Voraussetzungen, um Netzwerke zu aktivieren, die Zusammenarbeit verschiedener Akteure zu anzuregen, zu koordinieren und zu moderieren sowie als Vermittler zwischen unterschiedlichen Interessenlagen zu agieren.

Flexibilität von Plänen: Entscheidungen über Planungen zur Klimaanpassung müssen unter hoher ⁠Unsicherheit⁠ und langfristiger Vorausschau gefällt werden. Daher wird eine Planung benötigt, die in der Lage ist, auf sich ändernde Umstände flexibel zu reagieren. Es sollte daher nicht von vornherein ein umfassender Plan mit endgültigen Aussagen aufgestellt werden, sondern eher eine Kette aufeinanderfolgender strategischer Entscheidungen getroffen werden, die jeweils auf ihrer Stufe differenzierte Lösungen anbieten. An die Stelle einer statischen Zuweisung von Raumfunktionen sollte daher zunehmend eine dynamische Raumentwicklung mit reversiblen Raumfunktionen treten. Um dies zu gewährleisten, wäre eine zeitliche Befristung von Raumnutzungen erforderlich. Eine Möglichkeit bestünde darin Zwischennutzungen anzuwenden, also Raumnutzungen, die nur für einen begrenzten Zeitraum zulässig sind. Ein weiteres Instrument zur Erhöhung der Flexibilität könnten Zielvereinbarungen darstellen, die zwar das anzustrebende Ergebnis vorgeben, nicht aber den Weg dorthin.